Bugün kullandığımız kavramlar dün kullandıklarımızdan farklı. “Stratejik yönetim”, “insan kaynakları”, “kurumsal kapasite”, “performans”, “yönetişim”, “dijital dönüşüm” ve “liyakat” gibi kavramlarla kamu yönetimini yeniden tarif ediyoruz.
Oysa bazen sorunlara ne kadar gösterişli isimler verirsek verelim, sorunun özü değişmiyor.
Dün adına iltimas denilen şey bugün başka bir kavramla ifade edilebiliyor.
Dün rüşvet denilen şey bugün farklı aracılar ve yöntemler üzerinden karşımıza çıkabiliyor.
Dün dalkavukluk olarak görülen davranış bugün “uyum” veya “üst yönetimle güçlü iletişim” şeklinde pazarlanabiliyor.
Dün ehliyetsiz kişinin makama getirilmesi olarak eleştirilen uygulama bugün farklı gerekçelerle meşrulaştırılabiliyor. Ancak isimler değişse de sonuç değişmiyor: Liyakat zayıflıyor, kurumların hafızası aşınıyor, çalışanların motivasyonu bozuluyor ve devletin yönetme kapasitesi geriliyor.
İşte bu nedenle Koçi Bey Risalesi yalnızca Osmanlı tarihine ait bir belge olarak okunmamalıdır. Koçi Bey'in yüzyıllar önce yaptığı tespitler, bugün kamu yönetiminin sorunlarını düşünürken hâlâ dikkate alınması gereken önemli bir yönetim tecrübesidir. Çünkü Koçi Bey bize aslında şunu söylüyor: Devletler yalnızca dışarıdan gelen tehditlerle zayıflamaz. Devletin içerideki yönetim düzeni bozulduğunda da devlet gücü aşınmaya başlar.
KOÇİ BEY NEYİ GÖRDÜ?
Koçi Bey, Osmanlı Devleti'nin klasik döneminde yönetim düzeninde ortaya çıkan bozulmaları, liyakat sistemindeki aşınmayı, makamların ehil olmayan kişilere verilmesini, rüşveti, görevden almalardaki keyfiliği ve devlet görevlileri arasındaki çıkar ilişkilerini ele almıştır.
Bugün yaklaşık dört asır sonra aynı başlıklara baktığımızda insan ister istemez şu soruyu soruyor:
Gerçekten ne kadar değiştik?
Kurumlarımız değişti.
Kanunlarımız değişti.
Yönetim sistemimiz değişti.
Teknolojimiz değişti.
Fakat insan unsuru değişmedi.
Dolayısıyla devlet yönetiminin temel riskleri de tamamen ortadan kalkmadı.
Koçi Bey'in tespitlerini bugün yeniden okumamızın asıl nedeni tam da budur.
1. LİYAKAT YOKSA MAKAM BÜYÜR, DEVLET KÜÇÜLÜR
Koçi Bey'in üzerinde durduğu en önemli meselelerden biri, yüksek makamlara yapılan atamalarda liyakat ilkesinden uzaklaşılmasıdır.
Bugün de kamu yönetiminin en temel sorunlarından biri budur.
Bir devlet görevine o görevi en iyi yapabilecek kişi yerine başka nedenlerle daha uygun görülen kişi getiriliyorsa, mesele yalnızca bir personel tercihi değildir.
Bu, doğrudan doğruya devlet kapasitesi meselesidir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda liyakat temel ilkelerden biri olarak kabul edilmiştir. Bunun nedeni son derece açıktır: Kamu görevi, kişisel bir makam değildir.
Kamu görevi, kamu adına kullanılan bir emanettir.
Bir kuruma liyakatli bir yönetici getirildiğinde, o yöneticinin yalnızca kendi dönemindeki başarıları değil, kendisinden önce oluşturulmuş kurumsal birikimi ileri taşıması beklenir. Buna karşılık liyakatsiz bir yönetici, yıllarca oluşturulmuş birikimi birkaç yıl içerisinde tüketebilir. Üstelik liyakatsiz yöneticinin en büyük problemi her zaman işi bilmemesi değildir.
Bazen asıl problem, işi bilmediğini kabul etmemesidir.
Bu tip yöneticiler astlarına karşı sert, üstlerine karşı son derece uyumludur. Sürekli bilgi notu isterler. En basit konuyu dahi alt kadrolara hazırlatırlar. İşin kendisinden çok “iş takibi” ile meşgul olurlar.
Bir süre sonra kurumda tuhaf bir düzen oluşur: Memur işini yapmak yerine yöneticisine bilgi notu hazırlamaya, yönetici de kurumu yönetmek yerine üst makamlara kendisini göstermeye başlar. Sonuçta herkes meşguldür ama kurum ilerlememektedir. Çünkü faaliyet ile verimlilik aynı şey değildir.
Çok sayıda toplantı yapmak, sürekli bilgi notu istemek, her işin peşinden koşmak ve sürekli görünür olmak başarılı yönetim anlamına gelmez.
Başarılı yönetim, kurumun iş üretme kapasitesini artırmaktır.
İyi yönetici, kendisine sürekli bilgi notu hazırlatan kişi değil; kurumundaki insanların bilgi ve yeteneklerinden yararlanarak doğru kararı verebilen kişidir.
İyi yönetici, koltuğuna yaslanarak güçlenen değil; Oturduğu koltuğa güç katan kişidir.
2. SADAKAT LİYAKATİN ÖNÜNE GEÇERSE DEVLET KİŞİSELLEŞİR
Liyakat sorunundan hemen sonra başka bir tehlike ortaya çıkar: Kişisel sadakat.
Elbette kamu görevlisinin devlete ve hukuka sadık olması gerekir.
Fakat burada çok önemli bir ayrım vardır: Devlete sadakat başka, kişiye sadakat başkadır.
Kamu görevlisinin sadakati Anayasa'ya, hukuka, kamu yararına ve devlete yönelmelidir.
Bunun yerine belirli kişilere, gruplara veya güç merkezlerine bağlılık atama kriteri haline gelirse kamu yönetimi kurumsallığını kaybetmeye başlar. Çünkü o zaman devletin değil, kişinin etrafında kadro oluşur. Kişi değiştiğinde kadro değişir. Kadro değiştiğinde kurumun hafızası değişir. Kurumun hafızası değiştiğinde ise devlet aynı sorunları tekrar tekrar yaşamaya başlar.
Devletin kişilere değil, kurumlara ve kurallara dayanması gerekir.
Liyakatli bir kişinin aynı zamanda güvenilir ve devlete bağlı olması elbette avantajdır.
Ama liyakatin yerine sadakat koyulduğunda, bir süre sonra “iyi yönetici” değil, “iyi uyum sağlayan yönetici” aranır.
İşte devlet kapasitesini en hızlı aşındıran süreçlerden biri budur.
3. BAŞARILI İNSANI KAYBETMEK, KURUMSAL HAFIZAYI KAYBETMEKTİR
Koçi Bey'in dikkat çektiği bir başka mesele, başarılı devlet görevlilerinin çeşitli sebeplerle görevlerinden uzaklaştırılmasıdır.
Bu konu bugün de önemini korumaktadır.
Bir bürokratın başarısının güvencesi, herhangi bir siyasi veya idari merkeze yakınlığı değil, yaptığı işin niteliği olmalıdır.
Elbette başarısız yöneticiler değiştirilecektir.
Elbette hukuka aykırı davrananlar hakkında işlem yapılacaktır.
Elbette devletin ihtiyaçlarına göre teşkilat yapısı değişecektir.
Ancak her siyasi veya idari değişimin beraberinde geniş çaplı bürokratik tasfiyeler getirmesi, devlet açısından ciddi bir maliyet doğurur. Çünkü devlet yalnızca mevzuattan ibaret değildir.
Devlet aynı zamanda hafızadır.
Bir kurumda yıllarca çalışan insanlar;
Hangi işin nasıl yapılacağını,
Hangi kararın hangi sonucu doğuracağını,
Hangi uygulamanın geçmişte neden başarısız olduğunu,
Hangi yöntemin vatandaş açısından daha iyi sonuç verdiğini,
bilirler.
Bu bilgi çoğu zaman kitaplarda yazmaz.
İnsanların hafızasındadır.
Bu nedenle tecrübeli bürokratın kaybedilmesi yalnızca bir personel değişikliği değildir.
Devletin hafızasından bir sayfanın koparılmasıdır.
“Benim bürokratım–senin bürokratın” anlayışı ise kamu yönetiminin en tehlikeli anlayışlarından biridir. Çünkü devletin görevini yapan bürokrat olur.
Siyasi iktidarlar değişebilir.
Bakanlar değişebilir.
Üst düzey yöneticiler değişebilir. Ancak devletin kurumsal hafızası her değişiklikte sıfırlanmamalıdır.
4. RÜŞVETİN YÖNTEMİ DEĞİŞİR, MANTIĞI DEĞİŞMEZ
Koçi Bey'in üzerinde durduğu en önemli bozulma nedenlerinden biri rüşvettir.
Yüzyıllar geçti.
Devlet yapısı değişti.
Kanunlar değişti.
Fakat rüşvetin temel mantığı değişmedi: Kamu gücünün kişisel menfaat karşılığında kullanılması.
Bugün Türk Ceza Kanunu rüşveti belirli şartlar altında kamu görevlisinin görevinin gereklerine aykırı bir iş yapması veya yapmaması karşılığında menfaat sağlanması üzerinden düzenlemektedir.
İrtikâp ise kamu görevlisinin görevinin sağladığı nüfuzu kötüye kullanarak kişiyi kendisine veya başkasına yarar sağlamaya zorlaması gibi farklı bir görünümde ortaya çıkabilmektedir.
Dolayısıyla kamu gücünün kötüye kullanılması yalnızca “para almak” şeklinde düşünülmemelidir.
Kamu görevlisinin;
Denetim yetkisini baskı aracına dönüştürmesi,
Sahip olduğu bilgiyi kişisel veya başka çıkarlar için kullanması,
Kamu gücünü belirli kişi veya grupların menfaatine yönlendirmesi,
Makamını nüfuz ticareti için kullanması
da kamu yönetiminde çok ciddi yozlaşma riskleri oluşturur.
Özellikle denetim yetkisine sahip görevlilerin özel kişi ve şirketlerin ticari sırlarına, mali bilgilerine veya kurumsal verilerine erişebildiği alanlarda etik kurallar ve denetim mekanizmaları çok daha büyük önem taşır.
Denetim mekanizmasının amacı korku yaratmak değil, hukuka uygunluğu sağlamaktır.
Kamu gücü, özel çıkar elde etmenin aracı haline gelirse devletin otoritesi güçlenmez.
Tam tersine, devletin meşruiyeti aşınır.
Bu nedenle rüşvet; Dün de sorundu, bugün de sorundur, yarın da sorun olacaktır.
Değişen yalnızca yöntemlerdir.
5. İFTİRA, DEDİKODU VE İTİBAR SUİKASTI DA BİR YÖNETİM SORUNUDUR
Koçi Bey'in döneminde başarılı devlet görevlilerinin çeşitli isnat ve dedikodularla etkisizleştirilmesi önemli bir bozulma sebebiydi.
Bugün teknoloji bu yöntemi daha da güçlü hale getirmiştir.
Bir insan hakkında ortaya atılan iddia birkaç saat içinde binlerce kişiye ulaşabilmektedir.
Bir belge bağlamından koparılabilir.
Bir konuşmanın yalnızca bir bölümü yayımlanabilir.
Bir soruşturma bilgisi kamuoyuna sızdırılabilir.
Henüz kesinleşmemiş bir iddia, sosyal medya veya basın aracılığıyla kısa sürede “gerçek” gibi algılanabilir.
Böylece hukukî süreç sonuçlanmadan kişinin itibarı yok edilebilir.
İtibar suikastı, modern kamu yönetiminin eski bir hastalığının yeni iletişim araçlarıyla güçlenmiş halidir.
Burada iki yanlış uçtan da kaçınmak gerekir.
Birincisi, gerçek bir usulsüzlük veya suç iddiasını “itibar suikastı” diyerek örtbas etmektir.
İkincisi ise henüz kanıtlanmamış bir iddiayı kesinleşmiş gerçek gibi kabul ederek kişiyi peşinen mahkûm etmektir.
Hukuk devletinde ikisinin de yeri yoktur.
İddia delille, suç soruşturmayla, sorumluluk hukukî süreçle ortaya konulmalıdır.
Kamu yönetiminin temel ilkesi de budur.
ASIL TEHLİKE: KÜÇÜK BOZULMALARIN SİSTEME DÖNÜŞMESİ
Aslında Koçi Bey'in tespitlerini bugün önemli kılan tek tek sorunların varlığı değildir.
Asıl önemli olan, bu sorunların birbirini beslemesidir.
Liyakat zayıflar.
Yanlış atamalar yapılır.
Yanlış atamalar kurumsal kapasiteyi düşürür.
Kurumsal kapasite düştükçe başarılı insanlar sistemden uzaklaşır.
Başarılı insanlar uzaklaştıkça kurumun hafızası zayıflar.
Hafıza zayıfladıkça karar kalitesi düşer.
Denetim zayıfladıkça çıkar ilişkileri güçlenir.
Çıkar ilişkileri güçlendikçe rüşvet ve nüfuz ticareti için zemin oluşur.
Bütün bunların sonucunda çalışanlar bir şeyi öğrenmeye başlar: İşi doğru yapmak kadar, doğru kişiye doğru görünmek de önemlidir.
İşte devlet açısından asıl tehlike burada başlar. Çünkü bir kamu görevlisi doğru karar vermenin değil, yanlış anlaşılmamanın peşine düşerse;
Bir yönetici doğru olanı değil, üstünün hoşuna gidecek olanı yaparsa;
Bir bürokrat hukuka göre değil, gelecekteki makamını düşünerek hareket ederse;
orada yalnızca personel sistemi bozulmaz.
Devletin karar verme mekanizması bozulur.
ESKİ SORUNLARA YENİ İSİMLER VERMEK REFORM DEĞİLDİR
Bugün kamu yönetiminde çok sayıda modern kavram kullanıyoruz.
Stratejik yönetim.
Performans.
Kurumsal kapasite.
Yönetişim.
İnsan kaynakları yönetimi.
Dijital dönüşüm.
Bunların tamamı önemlidir.
Fakat bir kurumda liyakat yoksa, buna “stratejik insan kaynakları yönetimi” demek sorunu çözmez.
Kişisel yakınlık atama kriteriyse buna “güven ilişkisi” demek liyakati sağlamaz.
Başarılı bir bürokrat sırf farklı bir anlayışla göreve geldi diye tasfiye ediliyorsa buna “kurumsal yenilenme” demek hafıza kaybını ortadan kaldırmaz.
Kamu gücü kişisel menfaat için kullanılıyorsa bunun adına başka bir kavram bulmak yozlaşmayı ortadan kaldırmaz.
Kavramları değiştirmek kolaydır. Yönetim kültürünü değiştirmek zordur.
Gerçek reform, kullanılan kelimeleri değil, davranış biçimlerini değiştirmelidir.
PEKİ NE YAPMALI?
Öncelikle kamu personel sisteminin merkezine liyakat yeniden yerleştirilmelidir.
Ancak liyakat yalnızca sınavdan ibaret görülmemelidir.
Liyakat;
İşe girişte,
Atamada,
Yükselmede,
Görevlendirmede,
Ücretlendirmede,
Görevden almada,
ölçülebilir ve denetlenebilir kriterlere bağlanmalıdır.
İkinci olarak, kamu yönetiminde kurumsal hafızayı koruyacak mekanizmalar güçlendirilmelidir.
Üçüncü olarak, kamu görevlilerinin görev güvenliği ile hesap verebilirlik arasında sağlıklı bir denge kurulmalıdır.
Görevini başarıyla yapan bürokratın siyasi değişikliklerden bağımsız olarak bilgi ve deneyimi korunmalı; başarısızlık veya hukuka aykırılık halinde ise etkili denetim mekanizmaları işletilmelidir.
Dördüncü olarak rüşvet, irtikâp, nüfuz ticareti ve çıkar çatışmalarıyla mücadele yalnızca cezalandırma üzerinden yürütülmemeli; şeffaflık, denetim, veri izleme ve kurumsal etik mekanizmaları güçlendirilmelidir.
Beşinci olarak kamu personel sisteminin bütüncül bir insan kaynakları politikası içerisinde yönetilmesi sağlanmalıdır. Çünkü devletin insan kaynağı parçalı politikalarla yönetilemez.
KOÇİ BEY BUGÜN YAŞASAYDI...
Belki de bugün Koçi Bey'i yeniden yazmaya gerek yok. Çünkü onun bazı sorularını hâlâ cevaplamaya çalışıyoruz.
Kim göreve getiriliyor?
Neden getiriliyor?
Kim neden görevden alınıyor?
Başarının ölçüsü nedir?
Liyakat ile sadakat arasındaki sınır nerede başlıyor?
Kamu gücü kimin için kullanılıyor?
Devletin kurumsal hafızası nasıl korunuyor?
Rüşvet ve nüfuz ticareti nasıl engelleniyor?
En önemlisi ise: Devlet, kişilerin etrafında mı şekilleniyor; yoksa kişiler devletin kuralları içerisinde mi hareket ediyor?
Bu soruların cevapları, bir ülkenin kamu yönetiminin kalitesini belirler.
KOÇİ BEY ÖLMEDİ, SORULARI BİZE KALDI
Koçi Bey yüzyıllar önce yaşadı ama onun tespit ettiği sorunların bazıları bugün hâlâ tartışılıyorsa, belki de sorun Koçi Bey'in yeterince ileri görüşlü olması değil; Bizim bazı sorunları yeterince geride bırakamamış olmamızdır.
Zaman değişti.
Devlet değişti.
Kurumlar değişti.
Teknoloji değişti.
Fakat insanın güç karşısındaki davranışı, makamın cazibesi, çıkar ilişkileri, liyakat ihtiyacı ve devletin kurumsal hafızaya duyduğu ihtiyaç değişmedi.
Bu nedenle kamu yönetiminde gerçek reform, yeni kavramlar üretmekten önce eski hastalıkların yeni biçimlerini tanıyabilmekle başlar.
Devletin gücü makamların büyüklüğünden değil, o makamları dolduran insanların niteliğinden gelir.
Devletin devamlılığı yöneticilerin isimlerinden değil, kurumların hafızasından doğar.
Devletin itibarı ise yöneticilerin alkışlanmasından değil, vatandaşın adalet ve hakkaniyet duygusundan beslenir.
Bu nedenle bugün yapılması gereken yalnızca yeni kanunlar çıkarmak veya yeni kurumlar kurmak değildir.
Asıl mesele, devlet yönetiminin kültürünü yeniden inşa etmektir.
Liyakati yeniden esas almak.
Ehliyeti makamın önüne koymak.
Kişiye değil devlete sadakati esas almak.
Başarılı insanı korumak.
Kurumsal hafızayı yaşatmak.
Kamu gücünü kişisel çıkardan uzak tutmak.
Rüşvete ve nüfuz ticaretine karşı sıfır tolerans göstermek.
İddiayı delilden, suçlamayı hükümden ayırmak.
En önemlisi, devletin kurumlarını kişilerden daha güçlü hale getirmek. Çünkü tarih bize çok basit ama çok ağır bir gerçeği tekrar tekrar gösteriyor: Devletler bir günde bozulmaz.
Önce liyakat biraz aşınır.
Sonra ehliyet biraz geri çekilir.
Ardından kişisel sadakat biraz daha değerli hale gelir.
Sonra kurumsal hafıza biraz daha kaybolur.
Rüşvet ve çıkar ilişkileri biraz daha normalleşir.
Başarılı insanlar biraz daha sessizleşir.
Bir gün herkes işini yapıyor görünürken, devlet olması gerektiği kadar iyi işlememeye başlar.
İşte Koçi Bey'in asıl uyarısı budur.
Sorunları büyümeden görmek. Çünkü devlet yönetiminde en pahalı hata, yanlış karar vermek değildir. Yanlışın artık normal kabul edildiği bir düzen kurmaktır.